汪 泓（中欧国际工商学院院长、教授）罗 娟（上海工程技术大学副教授）

中国老龄化进程正在逐步加深，国家卫健委表示2035年左右60岁及以上老年人口将突破4亿，在总人口中的占比将超过30%，我国将进入重度老龄化阶段。党的二十大报告指出：中国式现代化是全体人民共同富裕的现代化。共同富裕是中国特色社会主义的本质要求，也是一个长期的历史过程。我们深入贯彻以人民为中心的发展思想，在幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶上持续用力，人民生活全方位改善。

社会保障的高水平发展是共同富裕实现的有效手段和合理路径，虽然我国已经建成世界上规模最大的社会保障体系，但在其高质量发展过程中仍然存在一些问题亟待解决。

在建德市乾潭镇的草莓产业“共富工坊”大棚内，草莓种植户在采摘草莓 新华社图

问题一：养老保险城乡及地区差距大，多层次养老保障体系有待优化。

一是城镇职工养老保险金全国统筹有待推进。一方面是地方缴纳积极性不足，我国的地域发展不平衡和城乡二元结构导致了全国各地社平工资存在差异，缴费比例也尚未完全统一，“全国一盘棋”的局面还未形成；另一方面是法定人群全覆盖不足，新业态和非正规就业这两类人群以及农民工未全部纳入社保体系，存在可选参保项目少、保障不全、水平不高的难题。二是多支柱体系发展不平衡。强制参与的第一支柱起步最早，是主要的保障基础。从规模上看，也一直保持领先。第二支柱企业年金由于建立门槛高、大部分中小企业均未建立相应企业年金，保值增值能效不理想、覆盖率较低；从覆盖率和规模上看，中国养老保障体系严重依赖第一支柱，而第二、第三支柱发展缓慢，甚至缺位。

问题二：医疗资源配置不均衡，异地就医需进一步优化。

一是医疗资源多向大城市集中，地区差异较大。虽然我国优质医疗资源配置水平在逐渐提高，全国总体的区域差距在逐渐缩小，但区域不均衡状态仍然存在。二是异地就医需进一步优化。目前，医疗保险协议医院没有有效实现全部纳入结算范围，跨省门诊的异地就医结算还处于试点阶段，各地缴费和保障水平不统一，医疗保险的异地就医结算还需进一步落实优化。三是集医疗、康养、护理为一体的综合服务体系尚未完全形成。入住养老机构的对象多为高龄、生活自理能力差、体弱多病的老年人，对医护人员和护理人员依赖程度高。集医疗、养老、康复、健康管理、生活照料等多项服务于一体的综合养老健康体系亟须构建。

问题三：弱势群体就业保障不到位，就业保障体系能力有待提升。

一是新业态灵活就业人员保障不足。伴随我国产业结构、经济结构调整加速，数字经济迅猛发展，灵活就业者不断涌现，但其参保存在诸多难点。政策门槛高：包括部分快递、送餐等灵活就业人员，并未被明确纳入应参保的范畴。参保渠道窄：在当前工伤保险制度设计中，劳动者参加工伤保险，必须由用人单位缴费。不少用人单位不愿意参保，是担心为灵活就业人员缴费，会增加企业整体用工成本。工伤认定难：许多灵活就业人员与用人单位的关系不那么密切，工作时间、工作场所界限比较模糊，给工伤认定带来诸多挑战。二是反复的疫情对就业市场冲击巨大。2022年我国高校应届毕业生1076万名，规模和增量创历史新高，但受疫情影响，市场岗位需求却在缩减，两者矛盾加剧了毕业生的就业压力。此外，农民工群体也深受打击。

问题四：生育保险配套措施需同步推进，促进女性友好型生育制度的构建。

一是生育相关配套资源重补贴、轻服务。比如提高生育医疗待遇、延长生育休假等，但是相关的生育服务存在不足。二是生育政策的优化会带来压力和挑战。例如生育假的延长会增加企业的成本，也会弱化女性在就业市场上的竞争力，导致女性在就业中受到更多的歧视。三是生育政策及配套设施需同群众生育意愿相衔接。生育政策外生性因素对生育率的束缚或刺激正在减弱，而影响生育行为的内生性因素诸如收入水平、教育状况、文化观念、女性就业、性别平等、社会政策、生活环境等并未减弱甚至持续强化。为了实现生育政策效果最大化，需要完善相关配套设施，弱化内生因素的影响。

问题五：普惠性社会福利体系建设滞后，不利于实现互助共济。

一是社会救助以特殊群体为主，普惠性有待加强。重经济而轻服务，社会服务不足，以政府行政供给为主，多元化福利供给机制不健全。社会救助资金总量不足，社会保障物质基础薄弱；救助面较窄，尚未实现应救必救。二是社会保障公共服务能力同人民群众的需求存在差距。当前我国基本公共服务还存在多个短板，设施布局合理化有待提升，多元供给格局还未完全形成，也尚未实现地区间、群体间的均等化和优质化发展。但随着经济和社会的高速发展，人民群众的需求更加多层次、多元化和多样性，人民群众的获得感、幸福感和安全感仍有待提升。

针对以上问题，推进社会保障高质量发展的建议如下：

建议一：进一步完善多层次、多支柱、可持续的养老保险体系，充分发挥二次和三次分配的作用，提升保障水平，为社会保障高质量发展奠定基石。

一是优化养老保险三支柱体系结构。第一支柱要加快基本养老金统筹层次，积极落实养老保险全国统筹，同时也要提升结余资金的保值增值能力。第二支柱要提高现有年金制度税优比例，要进一步放宽企业建立年金制度的条件限制，降低企业年金门槛，可设置分档选择机制，进一步推进职业年金、企业年金交缴覆盖面。第三支柱要明确个人养老金账户的资金使用，增强账户管理的灵活性，探索个人养老金默认选择机制，适时调整个人缴费的最高上限，做实个人养老金计划的制度基础，提升个人养老金计划的强制性，增强个人养老金积累的持久性。二是人口结构变化，预期寿命延长，逐步落实渐进式延迟退休政策。在法定退休制度下，加大调整退休年限宣传，促进传统退休观念转变。建立健康年龄、法定年龄、岗位年龄与退休待遇的联动机制。三是加强养老保险基金的保值增值能力。保值：我国基本养老保险中的投资产品范围有限，保值压力大。增值：投资渠道相对单一致使投资运营效率下降，基金收益率不高，增值难度大。缺口：基本养老基金存在失衡状况并且长期缺口严重，依赖财政补贴。缴费：在减费降税政策背景下，基本养老保险基金缴费率下降。

建议二：构建公平统一、多层次的医疗保障体系，切实解决民众“看病难、看病贵”问题，筑牢社会保障安全网。

医疗保障制度在发展过程中存在着发展不平衡、保障不充分的问题，因此为建设多层次医疗保障体系，满足人民群众多元化需求，需作出以下努力：一是完善大病保险和医疗救助制度，提升大病保障水平。上海市自2017年推出沪惠保以来，覆盖了超1900万上海医保参保人。2022年版中不论任何年龄、任何职业以及任何健康状况，只要参加了上海基本医疗保险即可投保。2021年版沪惠保的总保费收入为8.49亿元，截至2022年6月底，已累计赔付超7亿元，赔付案件超16万件，赔付率已经达到82%，惠及数万家庭，减轻了参保群众医保范围外的医疗费用负担。二是积极落实异地就医结算，简化就医程序。促进医疗资源布局更均衡平等，构建医疗联合体，提升基层医院诊疗水平，更好保障群众健康，提高老百姓就医获得感。三是持续推进长期护理保险，满足老年人多样化需求。稳步推进长期护理保险制度试点，逐步完善需求评估体系、失能评估标准，制定更加专业化、标准化、个性化的照护方案，满足失能老年人基本护理保障需求。四是促进公立医院高质量发展，积极优化“三医联动”。进一步整顿药品和医疗器械生产流动秩序，政府要加强宏观调控，同时逐年加大对医疗卫生事业的投入，责任落实到位。相关部门要加强对基层的培训，不断提升基层医疗水平，增强医疗卫生人员储备，快速有效提升基层医疗水平。

建议三：实施就业优先战略，在发展中保障和改善民生，以更加充分更高质量的就业为目标，丰富和强化就业优先政策，夯实共同富裕根基。

二十大明确提出：实施就业优先战略。就业是最基本的民生。强化就业优先政策，健全就业促进机制，促进高质量充分就业。健全就业公共服务体系，完善重点群体就业支持体系，加强困难群体就业兜底帮扶。统筹城乡就业政策体系，破除妨碍劳动力、人才流动的体制和政策弊端，消除影响平等就业的不合理限制和就业歧视，使人人都有通过勤奋劳动实现自身发展的机会。

针对就业保障的策略如下：一是完善预防失业和就业帮扶机制；二是扩大失业保险覆盖范围，提高受益率；三是调整基金支出结构，强化“三位一体”功能；四是新就业形态从业者参保，提升社会保险参保率。

建议四：落实全面三孩生育政策，积极推动建立生育友好型社会，完善生育配套措施，提升人民的获得感和幸福感。

一是建立生养责任共担机制，国家、社会和家庭一起承担起相应的生育、养育和教育责任，并在责任共同体内部形成良性循环机制，此外要通过各类政策制定与实施，落实对生育的政策支持。二是完善生育政策支持体系，要涵盖孕、产、养、教等生育全周期，在经济保障上鼓励把生育保险覆盖到灵活就业以及符合法定结婚年龄但尚未就业的女性，同时要通过一系列公共服务支持政策，持续性降低年轻家庭的当期和预期的养和教成本，在就业、教育、住房、养老、医疗卫生等领域系统性分担家庭的养育和教育成本，进而强化生育责任和动力。三是培育生育友好型社会环境，提升生育友好的职场环境，改善女性就业过程中的性别歧视，提升生育友好的公共设施环境，在各类公共场所提供各类生育友好型配套服务设施。

建议五：健全分层分类的社会福利救助体系，强化兜底作用，切实保障发展成果全民共享。

二十大明确指出：“健全分层分类的社会救助体系”。分层，包括基本生活救助、专项社会救助、急难社会救助；分类，包括物质类救助、服务类救助。健全分层分类的社会救助体系，一是要注重数智赋能，找准精准救助发力点；二是加强精细管理，着力优化工作机制，激发救助活力；三是从单一向多维转变，理念创新扩大覆盖面；四是充分发挥专业性社会组织作用，动员更多社会力量参与；五是突出补齐短板弱项，实现从经济到服务的转变。

建议六：建设统一信息平台支撑社保系统，实现信息共享，为社会保障高质量发展提供技术支撑。

随着养老保险全国统筹工作逐步推进，全国统一的社会保险公共服务平台建设也在稳步实施。二十大明确提出“加快完善全国统一的社会保险公共服务平台”。建设统一信息平台支撑社保系统，实现信息共享，一是在全国统筹背景下，搭建社会保障全国管理平台；二是实现全国转移接续，构建社保大数据平台。

封面图片来源：新华社图